内容摘要本文将通过对城市社区旧有些组织管理体制、目前政治体制改革下重新打造的新的社区组织管理体制的剖析，来讲明城市社区管理的问题及怎么样达成城市社区管理的民主化，并说明政府应采取的相应手段。前 言近年来，伴随国内经济体制改革和政治体制改革的进行，社会生活的每个范围发生了翻天覆地的变化，旧有些一些社会组织、管理体制已经不可以适应现代社会的进步了。社区问题正是在这样的情况下得到愈加多的看重。从80年代中期开始，社区的定义重新在国内城市的社会日常被得到运用。“社区”一词译自英文的Community，其原意为“人群一同体”，20年代传入中国时和“社会”一词混用，特指一种以地域特点联系起来的初级社会。在这种社会里，大家具备同样的文化特质，同舟共济，形成一些基本的社会关系。它是社会学中常见的定义。本文中所讨论的城市社区是由社会学的定义进步而来，是指聚集在城市范围内的社会群体和组织根据肯定的规范和规范结合而成的社会实体。社会学家觉得社区具备以下一些基本的构成要点：①具备少量的、以肯定社会关系联结起来的、参与一同社会生活的人群；②有肯定界限的地域，其界限通常来讲是比较明确的；③有一套相对健全的生活设施；④有一套相互配合的生活规范和管理机构；⑤生活在其中的社会成员在情感和心理上具备肯定的认可感和归属感。由此，可以看出社区具备的地域性特质，它还包括着肯定的社会和文化的意思。城市社区是一种不简单地等同于行政区划的定义，它超脱了行政辖区的范围。在现在的社会日常，大家愈加多地用到社区这个定义。国内社区管理的近况国内长期以来实行的是计划经济体制，由此形成国内独特的社会结构，使其具备如此一种特征：单位是政府的附属物，凡学校、商店、企业、事业、机关、团体等等所有社会组织，均自下而上地隶是某个上级，构成一个体系，最后归是中央政府。在计划经济体制下，国内社会结构具备纵向单一性的基本特点，国家和政府几乎包揽了所有事务，垄断了所有资源，国家与社会合二为一，社会成为国家的附属物，社会成员对单位、最后是对政府有着很大的依靠性。国家和政府控制着几乎所有些资源，习惯上运用行政化的方法来组织经济活动和社会生活，和社区有关的工作被纳入政府工作轨道，成为党和政府的区域工作。在当时，还没明确的城市社区定义，只有行政区划的分别，政府只不过简单地通过行政方法来管理。计划经济体制下的社区组织管理模式中最大的问题就是“街道”社区的“条块分割”问题，即街道办事处、五所一院（工商所、派出所、地段医院等）分别是不一样的条块，有各自的上级主管部门，管理目的、管理方法等都是通过纵向途径来达成，互相之间无直接关系。在这种体系中，政府运用行政指令来推行对社区的管理，基层组织缺少自主性。社会成员被严密地控制在其中，对各种涉及自己利益的问题缺少发言权，每一个人只能机械地服从政府的命令和号召。长久以来，社会成员已经习惯于这种管理方法，他们的积极性渐渐丧失。而政府因为这种僵化的管理体制也非常难知道社会成员的真的想法，他们只能凭着经验来管理社会事务，结果导致政府管的不少，成效却不好。目前，市场经济的进步推进了社会生活各方面的进步，大家不再满足于既有些生活方法。新的住宅小区不断打造，形成各种新型社区关系，以往的街道社区模式已不适应这种新进步了。大家的流动性增大，对单位的倚赖性愈加小。政府对单位的控制没办法起到象以前一样有哪些用途，改革使政府和企业原来承担的相当一部分社会功能离别出来，转给了中介组织和社区。因此，大家参与社区事务的意识渐渐增强；大家渴望亲自管理社区，达成我们的利益需要。旧有些街道社区管理模式主如果街道办事处和居民委员会起用途，户口归是街道的居民只能服从街道的管理，居委会作为居民代表也只能起“传声筒”有哪些用途。这种单纯的行政化的管理模式已不可以适应现代社会的进步，已难以满足社会成员的内在的利益需要。加大社区民主管理是改革的需要近年来伴随城市的进步，在城市管理中出现很多新问题：①政府对城市居民日常的很多微观事务管理过多；②企业离别出来的很多社会职能交给了政府，使之很难承受；③外来人口的很多涌入令政府很难“消化”；④老龄问题加重了政府的负担；⑤政府很难解决群众日常存在的全部困难；⑥令政府大伤脑筋的社会治安问题；⑦城市管理条块分割、体制不顺，导致“看得见的管不了，管得了的看不见”的矛盾；⑧城市管理机构设置格局和职员配备不合理等，严重干扰了政府职能的发挥。这都是改革中涉及到城市社区出现的一些具体问题，需要加大社区的民主管理。社区组织重建是进步社区民主管理的根本加大城市社区的民主管理第一要充分发挥社区建设主体有哪些用途。社区建设主体包含政府法人、企事业法人、社团法人与全体社会成员。要充分发挥政府法人的主体用途，理顺政府法人与其他方面的关系；要充分发挥企事业法人的支持用途，借助本企事业的资源，积极参与社区活动，完成自己承担的社区建设和管理任务；要充分发挥社团法人的中介用途，使其真的成为政府和社区成员之间的中介组织角色；要充分发挥社区成员的基础用途，形成广泛参与、一同创建的局面。第二要打造合理结构与有效的运行机制。在城市社区建设和管理工作中，旧有些管理体制是“两级政府，两级管理”：“两级政府”指市政府和区政府，“两级管理”指市政府、区政府对社区建设所推行的管理；应打造“两级政府，三级管理”的新体制，重点是强化街道办事处的社区管理功能。如上海正在进行如此的尝试，实行这种新的体制。第三要重构适当的“行政区——社区”体系。其基本内涵是：在原来行政、社会合一的城市行政区体系的基础上，依据社会进步的内在联系，突破“街道”这一基层行政区的限制，在更大的范围内构建规模不同、种类各异、功能明确的社区体系，形成纵向管理以行政区为主、横向进步以社区为主的“纵——横”结合的“行政区——社区”体系。在原体系中，政府过多地承担了不应由政府承担的微观经济和社会管理职能，因此削弱了政府在宏观层次上的调控和整理用途。在“行政区——社区”体系中，政府组织通过转变职能，将部分微观的管理服务职能交给社团一类中间组织，并逐步强化政府自己的宏观调控和整理职能，并以行政力量推行。不过在现行体制下，行政区体系仍是社区组织体系的主导结构，社区体系只不过对它的补充和修正。第四，重建社区组织这是非常重要的一点。重建新型社区组织，就是要依据管理、社区服务的需要，培育具备独立法人资格、以社区为活动地区的公益性、事务性、中介性社区组织、中介机构和待业性公司，依赖它们进行社区内的管理和服务活动。政府行政组织则主要从事宏观协调、监督用途。具体地说要进行组织角色的确定，原来政府的派出机构如街道办事处应从“父母式”管理这种角色中退出，把一些社会性管理与服务职能交给相应的社区组织来完成，转变政府职能，变全能管理为权能管理，适合放权给社区组织；以法律形式确定社区组织的地位与用途，使其成为独立的具备法人资格的团体，而不再是政府的倚赖。对新型城市社区组织管理模式的设想要加大城市社区民主管理，就要构建新型城市社区组织管理体制，其基本思路是从社区建设、社区进步的高度出发，统筹规划、综合协调，构建适当的“行政区——社区“体系，确定适当的社区规模，大力进步各种社区组织，达成社区组织结构与组织功能的合理分流与协调进步，最后形成多样化的、“纵——横”结合的新型社区组织管理体制。海外已经实行的城市社区管理方法也是可以借鉴的，由于他们的城市进步得比大家早，比大家的城市发达，相比之下拥有更多的经验。譬如，从组织种类来看，德国、意大利实行的是协会型，即由选举产生的委员会；法国、瑞典、日本实行的一同团体型，即参与社区一同管理的团体；美国、英国实行的单一功能团体型，即因社会管理功能的明细化而产生的单一功能组织；还有韩国、泰国及国内现在实行的公共团体型，即类似地方自治体的团体。像日本的居民组织——町内会，对大家就有肯定的借鉴意义。町内会原则上是指旨在把居住在同一社区内的所有家庭和企业组织起来，一同处置社区中发生的各种一同的问题，可以代表社区并参与社区管理的居民自治组织。町内会以遵循非盈利、非党派、非宗派三原则为特征，促进大家根据这三原则监督町内会的活动，促进町内会的民主化。当然各国国情不同，大家不可以完全照搬别国的经验，大家可从别国的经验中吸取合适国内的部分，再结合国内国情创造合适国内特征的城市社区管理形式。依据国内城市社区组织管理体制的近况与发展势头，参照国内外有关城市社区管理模式，大家对新型城市社区管理模式可以提出以下一些设想：因为国内具备多样化的社会经济现象，使得社区整理也是多样化的。所以，大家要构建一种多元社区组织管理模式。既要兼顾已有些街道办事处、居委会，还要纳入一些新型组织以补充街道社区的不足。具体来讲，可以在城市社区组织管理体系中设立和健全如此的组织：社区管理委员会、民情委员、社团组织、企事业组织、政府组织、居民委员会等。社区管理委员会作为社区常设机构，行使社区管理的宏观决策权。它是实行社区管理的主体，它应在上级政府指导下，通过召开社区各方代表参加的“社区代表大会”，由与会代表选举产生。委员会成员由政府代表、各社区组织代表、社区居民代表和社区内各企业、事业等单位代表组成，具体人数和代表构成视社区规模和社区性质而定。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策。其中，政府代表由街道办事处主任和其它行政职能部门负责人担任，主要起交流制衡用途。社区管理委员会有以下一些职能：①统筹规划，依据上级政府和有关部门的需要和指导，结合本社区的实质状况，在充分协商的基础上，对社区进步和社区管理作出统一规划，确定社区进步的最近、中期和长期目的与任务；②组织协调，依据规定的目的和任务，借助有效的机制和办法，探寻并落实管理任务的实行者，协调社区各部门关系，配合社区管理工作正常推行；③监督调控，以管理职责为依据，并以有关的法律、法规、协议、合同为准则，对社区管理的状况进行检查和监督，使之符合社区管理的目的和需要。社区管理委员会按期召开大会，社区居民通过选举代表来达成对社区的管理。民情委员是一种监督性组织，设置的主要为了监督、检查社区内各项工作，看它们的设立、实行、完成状况；准时反馈社区内成员的生活、工作状况与他们对社区管理委员会工作的建议，是社区管理委员会和政府、社区管理委员会和社区成员之间的信息反馈途径。它一般由社区内德高望重、热心公益事业的人担任，由上级政府直接聘任，是一种荣誉性职务。其人数视社区规模大小和社区基本性质决定。它主要起交流媒介用途，没决策权。它独立于社区管理委员会以外，其成员没报酬，是自愿参加。社团组织主要指社区中各类公益性、服务性、中介性组织。如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业组织，如个协、体协、舞协等。其主要职能为社会性的管理与服务、重大决策的参与，包含：①参政议政，参与社区进步和社区管理要紧手段的拟定；②实行社区管理委员会决议，行使一部分专业化社会管理和服务职能；③参与社区公益活动，承担社区服务、社区教育、社区文化等各种公益性职能；④帮困解难，拓展社区扶助服务、志愿服务、福利服务活动；⑤社区治安、民事调解、外来人口管理服务等。社团组织主如果社区管理委员会决策的实行组织，社区管理委员会具体通过它来达成对社区事务的管理。社区成员的生活问题可以通过社团组织得到解决。政府应转变职能，大力进步各种社团组织，把过去由政府包揽的社会职能分配给社团组织，由它们来承担，降低政府负担。企事业组织在社区内可以分为两大类：一是一般性生产、经营服务单位，它不参与社区内具体管理与服务活动，但通过参加社区管理委员会，与社区其它组织交流，可享受社区提供的各项服务，同时有义务为社区进步提供人力、物力、财力上的支持。另一类是社区内专业性的行业管理公司，如物业管理公司，这种企业的管理服务内容与社区管理委员会有交叉，所以，要通过参加社区管理委员会，明确自己相应的权限，其主要职能应以社区内的物质设施为重点。政府组织在社区中主要包含街道办事处，与政府职能部门在社区的延伸机构，如派出所等。在旧的管理体制中，街道办事处作为区政府的派出机关，具备政府性质，不具备独立的财政税权，它是代表区政府管理区域性的社会事务，但其用途并不突出。为此需要使办事处的权责到位，真的具备综合协调和监督政府各职能部门在基层辖区范围里的工作的权限；应该努力提升街道办事处在居民心目中的政府权威形象，排除各种非政府行为的任务向办事处摊派，要增加办事处进步社区事业的政府财政投入。街道办事处在社区管理委员会中居于要紧地位，其主要职能是：①代表政府参与社区管理，体现政府意图，起宏观协调、监督指导用途；②实行社区管理委员会决议，行使辖区内行政管理权限；③工商所、派出所等则代表政府有关职能部门管理相应行政事务，并向上级主管部门和社区管理委员会负责。居民委员会是社区内居民的群众性自治组织，也是社区管理的基本单元。其职能主要为：①实行社区管理委员会决议，管理特定居民点的平时事务；②推举居民代表参加社区管理委员会，反映民意、民情；③配合各专业性社团组织、政府组织，维护社区环境、社区安全，提供便民服务。从现在居民委员会的实质状况看，有几方面问题应予以解决。一是降低对居委会的行政性分派任务，使居委会的工作更多地产生于当地社区居民的实质需要。能否搞好居委会工作的一个非常重要的首要条件是居委会工作是不是真的源于社区居民的一同需要，是不是体现了对社区的公益性。二是怎么办好居委会的工作经费和活动经费的来源与职员编制问题，其理想状况是居委会成员以兼职和义务性工作为主，可以靠志愿者服务。政府可以适合投入部分人力和财力，形成一个社区工作者的行业群体，作为联系街道办事处和居委会的纽带。三是对居委会工作进行宣传，增加居民对居委会工作的认知。居委会干部应多与群众进行联系，增加工作的透明度。打造在组织重建基础上的新型城市社区管理模式，其达成还应该注意以下几方面：①法规建设，它是推行社会化社区管理的首要条件，为适应新型城市社区管理模式，需要拟定和健全有关社区管理的法规，以法律形式确定各社区组织的职能，使社区管理规范化；②社区整理，打造好的社区内部关系，充分运用各种社区资源和社区管理方法，协调各组织间相互关系，使其相互促进，达成社区全方位进步；③拟定社区进步的长期、中期、短期规划，计划的拟定应有社区居民的参与，并且体现满足大部分居民的利益；④培养社区居民的参与意识，促进居民积极参与本社区的公共事务，倡导社区成员间的互助合作精神，提升社区的自我管理能力，进而提升全社会的民主程度；⑤政府转变职能，要将基层组织实行属地化管理，把社会职能交给社会组织，通过这种属地化管理达成对社区工作的指导。加大城市社区的民主管理有益于政府集中精力于宏观决策，使政府从琐碎的事务管理中脱身出来；有益于真的满足社会成员的需要；有益于社区的进步；有益于各种社会组织的进步。它符合国内经济体制改革和政治体制改革的需要，对社会的进步起着巨大的促进用途。城市社区民主管理的达成需要长期的努力，要在旧有体制的基础上进行组织重建，目前的重点是结合政府机构改革，转变政府职能，打造新型的社区组织管理体系，推进一系列对旧有城市社区组织体制的改革，深化社区成员的民主参与意识，使社区脱离单纯的行政区划的定义，将行政化和社会化相结合，成为真的意义上的社区。同时，这也是达成政治民主化的要紧渠道。加大城市社区的民主管理，才能真的满足社会成员的需要，势必带动大家的积极性，从而促进社会的进步。参考著作：王振海王存慧：《新视角下的政治——关于社区政治进步的专题研究》，中国社会科学出版社1995年版。夏宝龙：《城市街道改革》，天津社会科学院出版社。潘乃各马戎：《社会研究与社会进步》，天津人民出版社。吴德隆谷迎春：《中国城市社区建设》，常识出版社。卢汉龙：《社区组织重建与基层政权建设》，《社会科学》1996年第5期。马伊生盛国生宋宪东：《城市社区组织管理体制的初步研究》，《毛泽东邓小平理论研究》1996年第5期。陈涛：《社会进步与社区进步》，《社会学研究》1997年第2期。中田·实（日）：《日本的居民自治组织“町内会”的特征与研究的意义》， 《社会学研究》1997年第4期。吴铎：《论社区建设主体——上海浦东新区社区进步报告》，《社会学研究》1997年第5期。丁水木：《论街道社区和社区行政》，《社会学研究》1997年第5期。《中国机构》1998年3月号。